供电局为维护线路而砍伐林木——林业局作出的行政处罚是否妥当？
[案情简介]
因马尾松的成长影响原告某供电局维护的高压线路安全，供电局遂派人至某村山岭，将高压线路下的马尾松（系当地村民集体所有）砍倒后离开，其砍伐树木被当地村民捡走。被告某林业局接到报案，对此事进行调查后予以立案，经鉴定被伐树木共计163株，木材材积为7.4906立方米，年轮为9至19年不等。根据调查结果及鉴定结论，被告林业局认为原告供电局在未申请采伐证的情况下擅自砍伐树木，属于滥伐林木。被告依照森林法第三十二条、森林法实施条例第三十九条、行政处罚法第七条以及该省义务植树绿化费收缴和使用管理办法的规定对原告供电局进行处罚：1.滥伐处罚款13857元。2.林木赔偿2771.4元。3.补种滥伐树木5倍815株或缴纳补植树木款815×3元=2445元。原告不服，遂提起行政诉讼。
原告供电局诉称，根据电力法、电力设施保护条例的有关规定，原告有权将危及高压线路安全的树木予以砍伐、排除妨碍，属一种行政执法行为。被告对此进行立案处罚，其处罚违反法定程序，适用法律错误，原告不属滥伐林木。故请求依法撤销该处罚决定。
被告林业局辩称，原告作为电力部门，只有在依法的前提下，才有权在电力设施保护区内砍伐林木，排除妨碍。现原告未经批准擅自砍伐大面积林木，其行为违反了我国森林法，属于滥伐林木，应受到处罚。
[焦点及分歧]
本案的争议焦点集中在三个方面：1.被告林业局是否有权对供电局的行为作出处罚？2.被告将原告行为定性为滥伐林木，并适用森林法第三十九条规定对原告进行处罚是否正确？3.被告林业局对林木损失是否有权要求原告供电局进行赔偿？
在审理过程中，审判人员对以上争议焦点出现了不同意见。
第一种意见：被告无权对原告行为进行处罚，更无权要求其赔偿。根据电力法的有关规定，原告有权对线路进行维护并对影响线路的马尾松进行砍伐。原告砍伐林木的目的不是为了营利，也不是无端毁林，只是依职权进行线路维护。原告行为合法，是一种行政执法行为，故被告无权对原告行为作出行政处罚。且所砍林木系当地村民小组集体所有，砍倒的林木也被村民捡去，原告并没有据为己有，原告无须赔偿。对被告作出的处罚决定应予以撤销。
第二种意见：被告有权对原告违法行为进行行政处罚。根据森林法，采伐林木必须申请采伐许可证，原告未经申请私自砍伐林木，其行为属于滥伐森林。森林法赋予了被告法定职权，被告可以依法对原告处以罚款并要求原告对所砍林木进行赔偿。
第三种意见：被告作为主管林业的行政机关，有权依照有关法律、法规对原告的违法行为进行处罚。原告未经申请砍伐林木，其行为违反了我国森林法的相关规定。但原告行为不属于滥伐森林。因原告砍伐的是集体所有的马尾松，其行为与滥伐林木的构成要件不符，不是森林法第三十九条所指的滥伐林木行为。被告不应以滥伐林木对原告实施处罚。另外，因本案所涉林木所有权不是国有，而是集体所有，被告无权要求原告进行林木赔偿，应由村民小组主张权利。被告在行政处罚决定中直接处理民事法律关系，要求原告林木赔偿，超越了自己的法定职权，依法应予撤销。
[法理评析]
我们同意第三种意见。理由如下：
一、森林法和电力法，在法律效力上处于同一位阶。现在原告依据电力法进行砍伐林木，而被告林业局依据森林法对其作出处罚，本案应如何处理呢？我们认为，被告对原告的行为是有权作出行政处罚的。
林木采伐许可证是采伐林木的合法凭证，是林业主管部门依法监督检查林木采伐活动的重要手段，是为了维护整个社会的公共利益。森林法第三十二条规定：“采伐林木必须申请采伐许可证，按许可证的规定进行采伐；农村居民采伐自留地和房前屋后个人所有的零星林木除外。国有林业企业事业单位、机关、团体、部队、学校和其他国有企业事业单位采伐林木，由所在地县级以上林业主管部门依照有关规定审核发放采伐许可证……。”所以，采伐林木必须申请采伐许可证，并按许可证的规定采伐。虽然原告是依据电力法对线路进行维护，但原告应依法申请采伐许可证后，再进行砍伐。故原告未经申请而砍伐林木行为违反了森林法，被告可以对其进行行政处罚。
二、原告行为不属于滥伐林木，不能适用森林法第三十九条的规定对其进行行政处罚。
其一，原告采伐的对象与滥伐林木的对象不同。在《最高人民法院最高人民检察院关于办理盗伐、滥伐林木案件应用法律的几个问题的解释》中对滥伐林木作了明确定义：“滥伐林木罪是指违反森林法及其他保护森林法规，未经林业行政主管部门及法律规定的其他主管部门批准并核发采伐许可证，或者虽持有采伐许可证，但违背采伐证规定的地点、数量、树种、方式而任意采伐本单位所有或管理的，以及本人自留山上的森林或者其他林木，情节严重的行为。”由此可见，滥伐林木是指本单位人员对其所有或者经营的森林、林木以及公民本人对自留山上的森林或者其他林木进行任意采伐的行为。而本案中原告砍伐的是村民小组集体所有的林木，不是自己所有或经营的林木，与滥伐林木的构成要件不符。
其二，原告砍伐林木的行为并不属于任意砍伐。根据电力法第五十三条规定：“电力管理部门应当按照国务院有关电力设施保护的规定，对电力设施保护区设立标志。任何单位和个人不得在依法划定的电力设施保护区内修建可能危及电力设施安全的建筑物、构筑物，不得种植可能危及电力设施安全的植物，不得堆放可能危及电力设施安全的物品。在依法划定电力设施保护区前已经种植的植物妨碍电力设施安全的，应当修剪或者砍伐。”电力设施保护条例第二十四条规定：“新建、改建或扩建电力设施，需要损害农作物，砍伐树木、竹子，或拆迁建筑物及其他设施的，电力建设企业应按照国家有关规定给予一次性补偿。在依法划定的电力设施保护区内种植的或自然生长的可能危及电力设施安全的树木、竹子，电力企业应依法予以修剪或砍伐。”故原告亦是依职权，对依法划定的电力设施保护区内自然生长的影响高压线路并可能危及安全的他人树木进行砍伐。其主观目的既不是要毁坏、破坏林木或为了牟取利益，也不是由于过失导致林木的减少，而是为了维护线路安全对林木进行的砍伐，其行为是必要的。故被告林业局不应适用森林法第三十九条的规定对原告进行行政处罚。
三、被告无权在行政处罚中要求原告进行林木赔偿。
被告作出的行政处罚第二项中要求原告进行林木赔偿是没有依据的，因原告砍伐的林木属该地村民小组集体所有，如果要求赔偿只能由当地的村民小组来主张权利。村民小组与电力公司之间的林木赔偿问题属于平等主体间的财产关系，应受民法调整。而被告在行政处罚中直接处理民事法律关系，显然不当。
综上所述，被告以滥伐林木对原告进行处罚属定性不准，适用法律法规错误，且在行政处罚决定中直接处理民事法律关系，要求原告林木赔偿，超越了自己的法定职权。故应撤销被告林业局所作的行政处罚决定书。
