摘要：目前，我国普遍对采伐许可实行收费制度，但随着《中华人民共和国行政许可法》的颁发生效，法律对行政许可收费制度作出了明确规定，那么采伐许可收费是否还合法合理？本文认为，采伐许可是基于采伐限额而产生的，当前的采伐许可收费不具有行政许可法规定的法律依据，因而是不合法的；同时从公共行政角度以及与育林基金关系的角度进行论证，说明采伐许可收费缺乏合理性。最后总结出，国家应从多方面推动森林的可持续发展，而不应该对林木所有人负担过多的义务。
    关键词：采伐限额 采伐许可证 行政许可收费 育林费

　　
    《中华人民共和国森林法》第三十二条规定，采伐林木必须申请采伐许可证，按许可证的规定进行采伐；农村居民采伐自留地和房前屋后个人所有的零星林木除外。可见，我国对林木采伐实行许可证制度。同时，林业主管部门在办理采伐许可证的过程中还实行收费制度,例如：
    《北京市森林资源保护管理条例》第三十五条规定：采伐林木的单位或者个人，必须按照国家有关规定缴纳育林费。浙江嵊州市规定林业部门办理采伐许可证的收费标准 ：1、林木采伐设计费由技术部门按照规定实施。2、育林基金9%，更改基金6%。3、林业建设保护费5元/平方米（百株）。4、收取工本费每份2元。北京市大兴区关于林木采伐的规定 [审批项目编号DXXSALY 001-2002（大兴行审A类 001号-2002年）]：1、通知申办人领取《林木采伐许可证》，告知缴费的数额。2、先将交纳费用清单交给申办人；申办人按规定缴纳费用后，办理《林木采伐许可证》，在《林木采伐许可证》上加盖林木采伐许可专用章和专用名章，申办人在许可证上签字。绍兴市规定办理林木采伐许可证的收费标准 ：育林基金和更新改造基金：木材销价15%；毛竹销价9%；工本费2元/本。 ……
    从以上内容可看出，各地方政府对林木采伐的许可都收取了不同程度的费用，而我认为随着我国行政许可法的制订，是否应该对林木采伐许可进行收费是值得探讨的。

    一、林木采伐许可制度产生的法理依据及性质。

    2003年8月27日通过，自2004年7月1日起施行的《中华人民共和国行政许可法》，其给行政许可下的定义是：行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。自然资源许可制度，是指在从事开发利用自然资源的活动前，必须向有关管理机关提出申请，经审查批准，发给许可证后，方可进行该活动的一整套管理措施，它是自然资源行政许可的法律化，是自然资源保护管理机关进行自然资源保护监督管理的重要手段。 采伐许可证是自然资源许可证之一，具有行政许可的性质。
    自然资源的经济价值属性决定利用者可以获得一定的收益，在自然资源所有权与使用权分离的情况下，使用权人向所有人缴纳必要的费用，乃是民法的财产法原则在环境资源法中的体现， 体现了资源的有偿使用。但该费用的确定原则应该是以保证在该种资源耗尽时所积累的投资可顺利地转向新的代用技术，对于可再生资源利用，其则是应该维持适当的功能和存量。而我国林木所有权分为国家所有、集体所有与个人所有，采伐的乃是自己所有的林木，所以不存在依据所有权与使用权的分离的资源有偿使用的基础。
    林木采伐许可制度产生的基础是采伐限额制。根据《森林法》、《森林法实施细则》、《森林采伐更新管理办法》（1987）的规定，国家对森林实行限额采伐，鼓励植树造林、封山育林，扩大森林覆盖面积。国家根据用材林的消耗量低于生长量的原则，严格控制森林年采伐量。国家所有的森林和林木以国有林业企业事业单位、农场、厂矿为单位，集体所有的森林和林木、个人所有的林木以县为单位，制定采伐限额，由省、自治区、直辖市林业主管部门汇总，经同级人民政府审核后，报国务院批准。国家制定统一的年度木材生产计划。年度生产计划不得超过批准的年采伐限额。计划管理的范围由国务院决定。根据《森林法》第三十三条，审核发放采伐许可证的部门，不得超过批准的年采伐限额发放采伐许可证。可以说，为了进一步保护和培育森林资源,更好地发挥森林的社会效益、生态效益和经济效益,实施林业可持续发展战略而实施的采伐限额制是采伐行政许可的产生依据。
    采伐限额是基于公共利益与生态利益而对林木所有权人处分权进行的一种限制，是平衡所有权人经济利益与社会生态利益的良好手段。森林资源具有人类利用的多功能性，作为生物圈的组成部分，其具有巨大的潜在价值，直接具有社会经济效益，公益效益。根据我国《森林法》第三条，我国的林木所有权主体有国家、集体和个人。森林、林木、林地的所有者和使用者的合法权益，受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。林木的所有者对林木享有占有、使用、收益和处分的合法权益，但是因为森林资源所具有的生态、公益属性，使得森林功能的发挥与实现始终是林业发展的中心环节 ，即使是林木采伐也要遵循森林发展的自然规律。森林是可再生资源，但由于其有一定的更新周期，过度的采伐将会使其因不能自然和人工更新而趋于枯竭。因此，要保证森林资源的永续利用，就必须控制林木的采伐量。而采伐限额制就是基于此目的产生。
    所以说采伐许可证制度是建立在采伐限额制基础上的林业行政管理手段，它是环境资源行政许可的法律化，是环境资源管理机关进行环境保护监督管理的重要手段。因此采伐许可证制度的建立将使采伐人能够在国家规定的合理合法的采伐限额内，也就是在不破坏公共生态利益的前提下，对其所有权进行合理支配。

    二、合法性—法律依据

    基于以上的分析可知，林木采伐许可的性质是行政许可。2003年8月27日通过，自2004年7月1日起施行的《中华人民共和国行政许可法》第五十八条规定：行政机关实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查，不得收取任何费用。但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。行政机关提供行政许可申请书格式文本，不得收费。行政机关实施行政许可所需经费应当列入本行政机关的预算，由本级财政予以保障，按照批准的预算予以核拨。第五十九条规定：行政机关实施行政许可，依照法律、行政法规收取费用的，应当按照公布的法定项目和标准收费；所收取的费用必须全部上缴国库，任何机关或者个人不得以任何形式截留、挪用、私分或者变相私分。财政部门不得以任何形式向行政机关返还或者变相返还实施行政许可所收取的费用。
    因此，行政许可一般是不应该收费的，除非法律、行政法规另有规定。那么，采伐许可收费是否有法律、行政法规的规定呢？2000年1月29日起实施的行政法规《中华人民共和国森林法实施条例》并没有对行政采伐许可收费作出明确规定。同样，《中华人民共和国森林法》第五章森林采伐中也没有相应的规定。
    我国现行对采伐行政许可收费，征收的都是育林费，及林业基金等，其根据，似乎是因为《中华人民共和国森林法》第八条第一款规定，对森林实行限额采伐，鼓励植树造林、封山育林，扩大森林覆盖面积；第四款规定， 征收育林费 ，专门用于造林育林；第六款规定，建立林业基金制度。但是，应该明确的是，采伐许可证收费与征收育林费及建立育林基金并没有直接的必然联系。采伐许可是基于采伐限额而产生的，而育林基金是国家制定的“取之于林，用之于林，以林养林”，有效地弥补森林资源不断消耗的一项重大政策，是林业的专项资金。在世界范围内，为了保证林业投资资金的到位，并且确保必要的低息投资，有些国家设了了森林开发基金，如芬兰的森林改造基金，韩国的山林发展基金等。森林开发基金一般由政府林业主管部门管理、运用，也有些国家将基金交由中介社团组织管理，但使用依然严格按政府的林业发展计划开支。国家森林开发基金主要是政府财政资金，但也有社会资金如捐助等，但都纳入严格的财务管理制度中。 可见，育林费及育林基金的来源有多种，征收育林费及建立育林基金并不意味着必然对采伐许可证收费。所以，并不能单纯因为国家森林法及其实施条例规定要征收育林费及建立育林基金，而推论出对采伐许可也要收费。
    所以，国家现行的森林法律法规并没有明确规定林木采伐许可收费，同时其关于育林费和林业基金的规定也不能必然推出需在采伐许可环节中征收此相关费用，因为这是两个不同性质的，互相独立的问题。
    除此以外，还应该看看国家对育林费及育林基金的规定是否是属于法律与行政法规范畴，以及其是否具体规定了要对采伐许可证进行收费。自1986年1月1日起执行的《育林基金预、决算暂行规定》是由林业部、财政部、中国工商银行、中国农业银行联合颁布的，并非是国务院颁布的行政法规；规定采伐林木的单位或者个人，必须按照国家有关规定缴纳育林费的《北京市森林资源保护管理条例》也同样不是行政法规；林业部、财政部林财[1986]20号文件规定， “由集体或林农直接销售给用户或在木竹市场上直接销售的，按第1次成分的25％(育林基金15％，更改资金10％)， 由用户向所在省、自治区林业主管部门缴纳”，“要按照不重不漏的原则征缴”。也仅是部门规章。
    可见，关于育林费及林业基金本身的法律规定，从法律位阶上都不是法律、行政法规。因此，根据新制定的行政许可法，如果在没有法律、行政法规的明确规定的前提下而对采伐行政许其收费是不合法的。
    即使育林费及林业基金本身的法律规定法律位阶上成立了，那么在该法律中规定对采伐许可征收育林基金也不具备公平合理性，下面将对此展开具体论述。

    三、公平合理性—— 从一般行政许可收费角度论

    构成生态系统的各种环境要素和自然资源相互联系相互影响。一种环境要素和资源的开发利用，会对周围的环境和生态系统构成影响。森林采伐，会不同程度地对周围环境和该项资源本身产生影响。为了使资源开发对环境和生态系统的影响减少到最低限度，并维持自然资源的合理开发、永续利用，除国家加强自然资源的管理外，强调开发者有整治和养护的责任就特别重要。 
    相应地，我国森林法以及《森林采伐更新管理办法》规定，采伐成熟的用材林应当根据不同情况，分别采取择伐、皆伐和渐伐方式，皆伐应当严格控制，并在采伐的当年或者次年内完成更新造林；国有林业企业事业单位申请采伐许可证时，必须提出伐区调查设计文件。其他单位申请采伐许可证时，必须提出有关采伐的目的、地点、林种、林况、面积、蓄积、方式和更新措施等内容的文件。对伐区作业不符合规定的单位，发放采伐许可证的部门有权收缴采伐许可证，中止其采伐、直到纠正为止。采伐林木的单位或者个人，必须按照采伐许可证规定的面积、株数、树种、期限完成更新造林任务，更新造林的面积和株数不得少于采伐的面积和株数。森林采伐，核发林木采伐许可证的部门应当对采伐作业质量组织检查验收，签发采伐作业质量验收证明。验收证明格式由省、自治区、直辖市林业主管部门制定。森林更新后，核发林木采伐许可证的部门应当组织更新单位树更新面积和质量进行检查验收，核发更新验收合格证。
    可见，法律不但对采伐进行具体的监督和控制，而且也对采伐人赋予了更新造林的法律义务。对于采伐人来说，其因为是林木的所有权人，享有法律规定的对林木所有权的合法权益，而其承担相应的更新造林的法定义务是其对公共生态利益的合理负担，承担的是国家基于公共利益对其所有权限制的义务。而我认为此义务已经能够很好地实现采伐限额制度的目的，如果再对采伐人，尤其是集体林木所有人和个人所有人负担收费的义务，则有悖公平，已超出了合理范围。
    英国学者威廉.韦德在他的《行政法》一书中所说：“纠正社会和经济的弊病是政府的职责。” 政府为了公共利益对财产所有权作出限制是其职责，也是必要的，但是，即使是代表大多数人利益的公共利益，也不拥有绝对优于个人权利的正当性。一个措施虽然是达成目的所必要的，但是不应给予私人过度负担，也就是应该合乎比例。通过目的与手段间的考虑，兼顾国家、社会及公共利益，同时又不妨害第三人权利。公共利益与私人利益的保护之间要形成合适的比例，措施的负作用与措施所达成的目的之间也要有适当比例。 采伐人虽然是采伐了林木，但该采伐是在采伐限额内的，而采伐限额本身是政府依据经济规律与生态规律而制定的，至少在应然角度是科学的，所以采伐人并无真正对公共利益造成重大危害，更何况采伐人对被采伐之林木还负有更新的义务。我们应该尽可能谨慎地尊重寻求法律保护的利益，给相冲突的社会利益尽可能多的生存空间。 总之，如洛克所说的，国家机关所享有及行使的权力绝不容许扩张到超出公共福利的需要之外，而是必须保障每一人的财产…. 
    而国家设定林业发展规划，制定限额，并实行采伐许可等一系列的行政管理行为，是作为国家本身所应当承担的公共行政管理职责，因为公共行政管理而产生的费用由国家公共财政税收负担，2002年4月23日颁发的，财综［2002］24号《财政部关于公布取消部分政府性基金项目的通知》第七款规定，凡属于公共财政支出范围的事务，都应逐步纳入公共财政支出范围，由各级人民政府通过财政预算予以安排和保障，所以该行政管理费用也并不应当由采伐人来承担。
    新制定的行政许可法的法律理念之一就在于建立社会管理与公共服务为核心职能的有限政府模式，推动有限政府和服务政府的建设。国家与社会、政府与公民之间权力和权利的分配与制约是其关键。那么行政许可费用哪些是国家公共财政本身应负担，哪些又是公民所应合理负担的呢？
    行政许可费用也称许可税，是行政机关向获得许可证，从事特定活动的相对人征收的费用。许可费在有些国家作为确定的财政收入，类似于我国的税收制度，但在大多数国家许可费只用来支付许可管理机关必要的监督管理费用。如1889年英国的一个判例中法院认为：市镇有权向被许可人收取合理费用，但这些费用以市镇对许可行业的必要管理为限，包括发放许可费、行政检查费等。市镇非经国家授权不得假借管理名义而随意规定实行许可的范围及征收费用。奥地利《行政程序法》规定：各关系人均应自行负担在行政手续中，为其本人所支出的费用。行政机关在行政程序中职务行为的费用，应依职权自行负担。行政机关的职务行为系授予当事人权利或其它主要为私人利益而为者，以此种费用未经法律明义免除者为限，行政机关可以科予当事人特别行政费用，该项费用征收，以不危害关系人及其依法应抚养之人的必要生计范围为限。总之，关于许可费用的征收，应当与许可事项密切相关，不得超出许可行为实际所需要的成本，这是各国的一贯做法，目的是避免许可行为给申请人带来不必要的过分的负担。 而我国行政法规定，行政机关实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查，不得收取任何费用。除非法律、行政法规另有规定。行政机关实施行政许可所需经费应当列入本行政机关的预算，由本级财政予以保障，按照批准的预算予以核拨。也就是说，通常的行政管理费用应由政府财政负担，而不是嫁接到被管理人身上，这也是合乎行政许可法的立法目的的。
    事实上，在林木采伐管理中，法律规定了林业管理机关的监督职责，例如规定核发林木采伐许可证的部门应当对采伐作业质量组织检查验收，签发采伐作业质量验收证明。森林更新后，核发林木采伐许可证的部门应当组织更新单位树更新面积和质量进行检查验收，核发更新验收合格证。如果行政机关严格正确履行其监督职责，那么林木采伐许可制度或者说采伐限额制度的法律目的就能得到好好的实现，也有助于推动法治政府与责任政府的建设。美国著名大法官卡多佐说：“法律的终极原因是社会的福利。未达到其目标的规则不可能永久性证明其存在是合理的，……我所说的是，当他们应召、就现存规则，应如何延伸或如何限制而发言时，他们一定要让社会福利来确定路径，确定其方向和其距离。…… 也许有一个至高无上的公共政策。” 只要能够达到社会福利的目标，那么法律规则就已是合理的，不应再对林木所有人施加额外的负担。
    所以说，作为根据采伐限额而实施的采伐许可制度，法律本身已让采伐人承担了合理的负担，而根据行政许可法的规定，作为一种行政管理手段，也不应该让采伐申请人承担额外的交费义务。
    同时，国外也有相应关于无条件发放采伐许可的法律规定，如英国《林业法》第10条规定了无条件发给许可证的情节，如规定，有利于本区域内森林、农业和环境，有利于促进林业建设，保障国家有充足的后备森林资源。 这同样说明，只要能保证森林采伐有利于森林的可持续发展，其就存在无条件许可的正当性。

    四、公平合理性——行政许可收费特殊规定角度（育林基金）

    《中华人民共和国森林法》第八条第四款规定，征收育林费，专门用于育林造林。如上所述，对于采伐林木的更新造林是由采伐人所承担的，因此并非在育林费的适用范围之内。没有无义务的权利，也没有无权利的义务，从权利义务的统一性来说，既然采伐人未享受到育林费，那么其也不应当承担缴纳育林费的义务，否则有失公平。
    至此，可以看出，以采伐限额为基础而产生的采伐许可，在《中华人民共和国行政许可法》生效的情况下，对其进行收费是不合法合理的。当前，之所以会对采伐许可收费，主要是因为林业基金的规定。但林业基金本身的合理性是有待探讨的，本文在此且不多加赘述。况且，如前所述，关于林业基金的法律规定，在法律位阶上并不属于行政许可法所规定的法律、行政法规范畴。因为如前第三部分所述，采伐许可作为一般的行政管理，对其进行收费有侵害林木所有权人之嫌，所以即使林业基金的法律规定是法律、行政法规范畴，其也不具备规定在采伐许可环节征收该基金费用的正当性。因为，采伐许可与林业基金毕竟性质不同，林业基金的目的无非是为了确保林业投资资金的到位，专款专用，而该资金的来源主要应该是政府财政资金，以及一些社会资金如捐助等，如果其成为对采伐许可的依据，很明显，林木所有权的私人利益遭到了侵害，同时违背了行政许可法的立法目的。
    森林资源为社会提供了巨大的生态效益，被全社会无偿共享，林农不但没有得到相应的补偿，反而要向林业部门缴纳林业基金等其他涉林费用，这显然极为不合理。 目前，我国政府也注意到了此情况，2002年4月23日，财政部《关于公布取消部分政府性基金项目的通知》就规定了取消四川省川林计［1982］202号关于林业发展基金的文件规定，西藏区林芝、山南地区文关于育林基金的规定。但是，对于更大范围的林业基金的规范则还有待进一步的推进。
    换个角度，从目前现有的关于林业基金本身的规定来看，其标准不一，较为混乱，有待加以规范化。有的规定对买方征收，如河南省省林业厅 财政厅1988年1月5日颁发的《关于木材开放后有关育林基金征收、使用、管理问题的通知》规定，根据林业部、财政部林财〔1986〕20号文件精神和本省木材开放后的具体情况而作出规定，对育林基金的征收由过去的买卖双方缴纳改按买方价外缴纳。此时，既然对育林基金采取买方价外征收的话，那么再对卖方也就是采伐方收取育林基金就是重复收费，这同样是不合理的。
    可见，林业基金从实然的角度而言，其既然有规定对买方价外征收，那么再对卖方也就是采伐人征收就属于重复征收，是不合理的；而更为重要的是，从应然的角度来看，林业基金本身合理性是受到质疑的，其不具备作为采伐许可收费依据的正当性。因此，采伐许可收费制应该加以取消。
    总之，近年来林业政策已逐步转化为向日益强化环保限制方面对应，一般认为，世界各国的林业部门都在共同协力开展生态系统管理或推行“近自然林业”等把森林作为生态系统进行管理，都立足于更加广泛而总合的视点力求可持续森林经营的实现。可以说，各国都在为实现可持续的森林经营试图推进各种有效措施，中国同样也应该寻求更多的科学合理的措施来促进森林的可持续发展，而不应该过度管制，侵犯产权所有者利益。相反地，由于林业具有正的外部效应，因此从经济学上讲需要政府进行补贴，政府应给予足够的重视，划拨足够的款项，尽量减低木材的税费。 只要这样才能真正实现我国林业的可持续发展。

    结论：

    综上所述，作为森林资源的行政管理手段的采伐许可，其具有行政许可的性质，产生的基础是采伐限额制，而并非资源的有偿使用制。与采伐限额制一脉相承，采伐许可的目的也是为了将林木的采伐纳入国家的管理范畴，以促使森林的可持续发展，其是基于公共生态利益而对林木所有人所有权进行的一种限制。在行政许可法颁布生效之际，目前我国普遍对林木采伐许可进行收费将受到质疑。本文认为，当前的采伐许可收费不具有行政许可法规定的法律依据，因而是不合法的；同时从公共行政角度以及与育林基金关系的角度进行论证，说明采伐许可收费缺乏合理性。因此，应该取消对采伐许可的收费。国家要加强采伐管理，实施好采伐限额制度，而不应该对林木所有人负担过多的义务，这样才能符合行政许可法的理念，推动森林的可持续发展。
    本文通过着眼于对林木采伐许可收费的合法合理性的论证分析，以期能够规范林木采伐许可制度，取消收费，减少对林木所有人的负担，达到林业经济利益与公共生态利益的真正平衡。当然，更为重要的是促进行政许可法在林业行政管理领域的应用，体现现代行政理念，同时促使林业行政管理部门以更为科学合理的方式进行林业行政管理，真正地推动森林的可持续发展。

育林基金中的木材收入不包括薪材收入。